Приватизации в России 20 лет: история с продолжением

9 июня 2012 года

Через несколько дней приватизация в России разменяет третий десяток: двадцать лет назад, 11 июня 1992 года, была утверждена государственная программа продажи государственного имущества. Реализации госактивов отводилась основная роль в рамках перехода к рынку - в результате частный сектор должен был занять ведущее место в экономике.

Однако результаты этого процесса, идеологами которого были Егор Гайдар и Анатолий Чубайс, до сих пор подвергаются критике со стороны общественности и экспертного сообщества. С приватизацией 90-х годов связывают появление в России олигархов, сильный экономический спад, обвал промышленности. Сомнения в ее справедливости и легитимности не раз высказывали члены правительства, экономисты и представители бизнес-сообщества, а в народе ее стали даже называть "прихватизацией".

Анализируя события 90-х годов, эксперты и политики призывают осторожно подходить к реализации текущих планов правительства по продаже госактивов, чтобы избежать ошибок, допущенных в ходе первой приватизационной кампании.

ДВЕ "ВОЛГИ" ЗА ВАУЧЕР

Первый этап приватизации, получивший название ваучерного, или чекового, начался в июне 1992 года.

Каждый гражданин России получал ваучер номинальной стоимостью 10 тысяч рублей, которым он мог распорядиться по своему выбору: обменять на акции своего предприятия в ходе закрытой подписки, участвовать в чековом аукционе, купить акции посреднических организаций - чековых инвестиционных фондов (ЧИФов) или просто продать ваучер.

Основная масса населения не знала, что делать с ваучерами, и многие стали продавать их скупщикам, цена ваучеров стала стремительно падать. Обещания Анатолия Чубайса, что за ваучер в итоге каждый сможет получить по две "Волги", так и не сбылись.

Согласно статистике, около 25 миллионов россиян вложили свои ваучеры в чековые инвестиционные фонды, примерно 40 миллионов - в акции различных предприятий, треть владельцев ваучеров их продали.

Законодательство 1990-х годов не позволило многим ЧИФам, используя ваучеры граждан, приобретать контрольные пакеты акций перспективных предприятий. Приватизационные чеки попали на экономически малоэффективные предприятия, многие ЧИФы обанкротились, были ликвидированы.

Всего в 1991-1992 годах было приватизировано 46,8 тысячи государственных предприятий, в 1993 году их число возросло до 88,6 тысячи, в 1994 году - до 112,6 тысячи.

За два года в частные руки была передана большая часть объектов так называемой малой приватизации (свыше 85 тысяч магазинов, ресторанов, кафе, предприятий службы быта).

К концу 1994 года в абсолютном большинстве регионов России процесс малой приватизации по существу завершился.

Многочисленные критики указывают, что ваучерная приватизация была нечестной, несправедливой, привела к незаслуженному резкому обогащению узкой группы лиц. Согласно всероссийскому опросу городского населения, который проводился в июне 1994 года, 58% из почти двух тысяч респондентов отрицательно ответили на вопрос о том, достигла ли ваучерная приватизация заявленных целей.

Неэффективными считает результаты приватизации первой половины 90-х годов и президент "Деловой России" Борис Титов.

"Конечно, тогда была чековая приватизация, приватизация с инвестиционными программами, которые тоже не выполнялись. Конечно, было все очень хаотично и не дало того эффекта, который должно было дать. Мы, конечно, перешли к рынку, но какими мучениями и какой тяжестью - от этого нужно было бежать точно", - сказал Титов агентству "Прайм".

Результаты чековой приватизации вызывают сомнения и вопросы и у научного руководителя Высшей школы экономики Евгения Ясина, который с 1992 года был членом совета по предпринимательству при президенте РФ, а с ноября 1994 года был назначен министром экономики.

"Приватизация массовая, с использованием ваучеров, вызывает много сомнений и вопросов, но в целом, с моей точки зрения, по тем обстоятельствам, которые тогда складывались, она была неплохо продумана", - полагает Ясин. По его мнению, этот этап приватизации не привел к ожидаемым результатам, так как само общество к этому не было готово.

"С самого начала был замысел, что эта приватизация станет одновременно и началом развития фондового рынка, чековые фонды должны были превратиться в паевые. Таким образом, должна была появиться инфраструктура фондового рынка. Но этого не получилось, главным образом, из-за того, что само общество к этому было не готово", - считает эксперт.

Проблема, по мнению Ясина, заключалась в том, что "результаты приватизации достались не всем, многие продали свой ваучер "за бутылку", но трудно было ожидать чего-то другого, в результате появились собственники не из руководства предприятий, а посторонние предприниматели".

В целом он считает массовую приватизацию успехом, "потому что довольно значительная программа, мы приватизировали около 50% активов - это очень много".

ВСЕ ПОШЛО НЕ ТАК

Затем в середине 1995 года для пополнения государственной казны был запущен механизм залоговых аукционов. Назывались они так потому, что, в отличие от обычных аукционов, компании не продавались, а отдавались в залог. Однако выкуплены обратно они не были.

На залоговые аукционы были выставлены акции 12 крупных предприятий, от их продажи было выручено 5,1 триллиона рублей.

Счетная палата, анализируя процессы приватизации госсобственности в РФ с 1993 по 2003 год, выявила значительные нарушения при реализации активов. По ее утверждению, "в результате проведения залоговых аукционов отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер".

Кроме того, госпредприятия зачастую покупались не за собственные деньги, а за деньги, взятые в кредит у государства.

Так, например, консорциум российских коммерческих банков предложил правительству РФ крупный льготный приватизационный кредит, временно замещающий собой запланированные в бюджете поступления от приватизации, при условии передачи им в доверительное управление пакетов акций ряда крупнейших и рентабельных российских предприятий.

"Сделки кредитования РФ под залог акций государственных предприятий могут считаться притворными, поскольку банки фактически "кредитовали" государство государственными же деньгами. В результате банки, "кредитовавшие" государство, смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге пакетов акций государственных предприятий", - отмечается в докладе Счетной палаты.

Контрольное ведомство обнаружило нарушения в порядке приватизации, приведшие к потерям федерального бюджета, в таких компаниях, как ОАО "Тюменская нефтяная компания" (цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 миллионов долларов), ОАО "Нефтегазовая компания "Славнефть" (упущенная выгода федерального бюджета составила около 220 миллионов долларов).

Ясин отмечает, что основные претензии, обвинения в несправедливости приватизации относятся ко второму этапу. "Его можно было бы не проводить, но тогда мы не могли бы на миллиард долларов закрыть дефицит бюджета, и решение проблемы финансовой стабилизации в значительной степени было бы затруднено", - сказал экономист.

Он добавил, что до сих пор возникают и будут возникать вопросы, почему крупные активы достались тем или иным людям: "Как так, за 170 миллионов отдали "Норильский никель", который такие доходы приносил государству, почему Потанин и Прохоров и так далее... Почему нефтяные компании достались Ходорковскому, Березовскому, не знаю кому-то еще, а не достались Иванову, Петрову, Сидорову?".

По словам Ясина, крупные бизнесмены "пришли к правительству и предложили: давайте мы у вас купим, тем самым значительная часть промышленности перейдет в руки частных предпринимателей, в то же время это будут отечественные предприниматели, а не иностранные".

"Мы бы выручили больше денег, если бы мы пригласили иностранцев, но поднялся бы большой шум", - считает он.

Между тем, с точки зрения Ясина, при проведении аукционов "была допущена одна ошибка: организовывали аукцион те же, кто давал деньги". Он добавил, что, возможно, стоило пригласить иностранные компании в качестве организаторов аукционов.

Однако, по мнению Ясина, даже если бы некоторых ошибок удалось избежать, все равно были бы упреки и замечания. Были проведены обследования по всем странам с переходной экономикой, где проходила приватизация. Только население Эстонии заявило, что в целом удовлетворено результатами. В остальных странах опрошенные требовали либо взять дополнительные деньги с новых хозяев, либо забрать у них собственность бесплатно, национализировать и продавать еще раз.

Глава "Деловой России" считает, что приватизация должна была проводиться "снизу, а она пошла сверху, то есть должны были быть приватизированы сначала малые, средние, а потом только крупные сырьевые компании". По его мнению, сначала должен был быть создан рынок, конкуренция, а потом уже приватизированы монополии.

"Поэтому, конечно, у нас хватали самые сладкие куски, монополии, прежде всего сырьевые, а в условиях, когда конкуренция отсутствует, это привело к банкротству экономической системы, росту инфляции и обвалу всей промышленности", - отмечает Титов.

СПОР О ЛЕГИТИМНОСТИ

Социальное недовольство переделом собственности, нарушения в механизме приватизации и недостаточная эффективность работы приватизированных предприятий дали основания для дискуссий экономистов и политиков о пересмотре результатов приватизации.

В одной из предвыборных статей тогда еще премьер-министр РФ, а ныне снова президент Владимир Путин согласился с мнением о том, что приватизация 90-х годов, включая залоговые аукционы, была нечестной. Между тем отъем собственности сейчас, как предлагают некоторые, по его мнению, "привел бы просто к остановке экономики, параличу предприятий и всплеску безработицы". "Кроме того, многие нынешние собственники этих активов формально являются добросовестными приобретателями, они не нарушали принятых тогда законов", - считает Путин.

В начале февраля на съезде РСПП он предложил бизнесменам вместе подумать над тем, как закрыть проблемы "нечестной, прямо скажем, приватизации, всяких аукционов". Путин высказал предположение, что это может быть разовый взнос со стороны собственников приватизированных объектов.

Миллиардер Михаил Прохоров предложил в свою очередь легализовать капиталы, нажитые сомнительным путем в 90-е, обязав выплатить налог с этих средств.

Глава Счетной палаты Сергей Степашин заявил, что его ведомство готово провести переоценку приватизации 90-х годов и рассчитать сумму разового компенсационного взноса. "Но сделать это будет непросто. Если в этом есть необходимость, можно решать вопрос через судебные процедуры, подключить независимые органы финансового контроля, в том числе Счетную палату. Мы готовы вместе все посчитать", - сообщил Степашин.

По мнению экспертов, закрыть тему легитимности приватизации невозможно, не отменив ее итоги.

"Если в обществе есть ощущение, что приватизация была несправедлива, то закрыть эту тему, кроме как отменив вообще всю приватизацию, невозможно", - сказал агентству "Прайм" экс-министр экономики, президент банка "Российская финансовая корпорация" Андрей Нечаев.

"Что касается взноса (предложенного Путиным - ред.), то мне это с правовой точки зрения кажется, мягко говоря, нелогичным", - сказал Нечаев. По его словам, если в ходе приватизации законодательство нарушалось, необходимо ставить вопрос о пересмотре всех ее итогов, а если нет - непонятно, почему предприниматели должны что-то платить.

"Тему массовой приватизации 90-х годов уже можно считать закрытой, поскольку вся крупная собственность в России уже и де-факто, и де-юре легитимизирована, а юридические механизмы пересмотра итогов приватизации в настоящее время объективно отсутствуют и вряд ли такие механизмы могут быть разработаны без нарушения основ действующей Конституции", - уверен адвокат, партнер юридической фирмы ЮСТ Алексей Попов.

Он назвал "фантастическим сценарием" возможное введение задним числом каких-либо компенсационных налогов или других аналогичных платежей. "С кого, например, такой налог брать, если приватизированный объект был несколько раз перепродан или преобразовался в публичную компанию?" - задается вопросом юрист.

Нужно отметить, что правительство так и не нашло подходящего варианта того, как закрыть проблемы 90-х годов.

Первый вице-премьер РФ Игорь Шувалов, курирующий в правительстве вопросы приватизации, признал, что не видит возможности принятия закона, который мог бы исправить несправедливость решений, принятых в 90-е годы.

"Можно ли это реализовать, если принять такое законодательство? Вряд ли. Мы не можем принимать законы, которые невозможно будет исполнить и которые будут носить исключительно политический характер", - сказал Шувалов. По его мнению, исправлять все нужно было значительно раньше, поскольку у многих активов появились добросовестные приобретатели, а те, кто получил деньги, вложили их в большое количество различных проектов, включая зарубежные активы.

КАК БЫТЬ ТЕПЕРЬ

На фоне дискуссии о легитимности приватизации 90-х годов члены правительства РФ и эксперты призывают осторожно подходить к реализации текущих планов по приватизации.

"Мы в России должны сейчас на новом этапе уже научиться продавать именно так, не спеша, чтобы это, с одной стороны, означало приход в эти компании цивилизованного инвестора, готового, если это стратегический инвестор, развивать предприятия... Если это портфельный инвестор, важно, чтобы это были с хорошей репутацией фонды, которые понимают, что такое корпоративное управление, и через корпоративные процедуры будут навязывать нам построение справедливого корпоративного управления", - сказал Шувалов. С другой стороны, необходимо "заботиться о том, чтобы доходная часть бюджета была удовлетворена и мы активы продали по возможно высокой цене", добавил чиновник.

В результате на заседании 7 июня кабинет министров скорректировал программу приватизации государственного имущества на ближайшие два года, а также уточнил планы на период до 2016 года. Однако все точки над "i" в этом вопросе по-прежнему не расставлены: точного графика продаж госдолей в крупнейших компаниях и банках с разбивкой пакетов по годам не появилось.

Определяя планы на будущее, члены правительства решили не связывать себе руки жесткими обязательствами. "Включение тех или иных пакетов в программу приватизации не означает, что мы становимся своеобразными заложниками принятых решений и не сможем учесть конъюнктуру или какие-то особенности реализации данных компаний", - сказал министр экономического развития Андрей Белоусов.

Вместе с тем, в случае, если условия окажутся благоприятными, помешать продаже не сможет даже присутствие компании в перечне стратегических предприятий. "Специально отмечу, что наличие компании в перечне стратегических акционерных обществ ни в коей мере не означает запрета на ее приватизацию, просто требует отдельного решения президента РФ", - сказал Белоусов.

С правительством согласны и эксперты. "Сегодня нет необходимости в немедленной приватизации - активы работают, поэтому государство должно лишь стратегически определить те активы, которые будут продаваться, подготовить их к продаже, а дальше ждать хорошего предложения", - сказал Ясин, добавив, что для промышленности наиболее предпочтителен стратегический инвестор с хорошей программой развития предприятия, для банков - размещение на рынке.

"В России доля государственных компаний должна составлять где-то 15%, и государству должно принадлежать только то, что нужно ему для выполнения государственных функций - это совершенно правильная установка", - отметил экономист.

Осторожного подхода придерживается и Титов. "Приватизацию нужно проводить сегодня очень аккуратно, иначе она опять окажется не в руках рыночников и самых лучших менеджеров, а окажется в руках бывших или нынешних чиновников через подставных лиц, или крупных олигархов", - сказал он.

"Мы сегодня предлагали проводить приватизацию производственных, промышленных объектов, которые еще остались, или земли на условиях создания рабочих мест. То есть платить пусть даже рубль, потому что это сейчас ничего не стоит, но тебе отдают это в собственность, если ты обязуешься в течение трех лет создать высокопроизводительные рабочие места на этой собственности. А что касается дорогих активов - сырьевых, банковских, их необходимо продавать не в частные руки, а под контролем антимонопольного органа, комиссии по ценным бумагам размещать на фондовом рынке малыми пакетами с тем, чтобы в одних руках не могло оказаться больше определенного количества акций", - заявил глава "Деловой России". "Должны стать миллионы владельцами этих активов", - отметил он.

От рисков непрозрачности новой волны приватизации в РФ предостерегает экс-глава Минфина Алексей Кудрин. Он считает нецелесообразной приватизацию предприятий топливно-энергетического комплекса на базе полностью государственного "Роснефтегаза".

В мае был обнародован указ президента, поручающий правительству утвердить программу продажи в 2013-2015 годах пакетов акций компаний ТЭК, находящихся в собственности "Роснефтегаза" (в частности, владеет 75,16% акций крупнейшей российской нефтяной компании "Роснефть"). Вместе с тем, согласно президентскому указу, "Роснефтегаз" до 2015 года останется инвестором компаний ТЭК, чьи пакеты планируются к приватизации. Путин указал и источники инвестиций - дивиденды от акций компаний, находящихся в собственности "Роснефтегаза".

По мнению Кудрина, решение было принято без понятных принципов: как оно будет осуществляться, почему именно "Роснефтегаз" будет владеть крупными пакетами акций, чьи интересы он будет защищать.

"Это очень проблемное решение, тем более, если за счет этих ресурсов будут покупаться другие компании, - полагает бывший глава Минфина. - Это извращает принципы приватизации и делает непрозрачной приватизацию в нашей стране".

"Нужно ли концентрировать пакеты в одной компании - нужно очень серьезно обсудить", - подчеркнул он.

Согласно принятым 7 июня решениям, в 2012 году будут проданы порядка 300 находящихся в федеральной собственности предприятий, а также пакеты акций 960 акционерных обществ. Доходы от приватизации в 2012 году, по оценке правительства, составят около 300 миллиардов рублей, то есть превысят абсолютный рекорд 2011 года, когда эта сумма достигла 121 миллиарда рублей (с учетом дохода от продажи 10% акций ВТБ на 95,7 миллиарда рублей).

До 2016 года предполагается осуществить полный выход государства из капитала целого ряда крупных компаний и банков, в том числе ВТБ, Россельхозбанка, "Росагролизинга", "Совкомфлота", Международного аэропорта "Шереметьево", "Аэрофлота", ОЗК, АК "АЛРОСА", "РусГидро", "Роснефти", "Зарубежнефти" и "Интер РАО".

Помимо 100-процентной приватизации перечень предусматривает снижение до 50% плюс одна акция госдоли в ОСК, ОАК и Уралвагонзаводе и до 75% плюс одна акция в ФСК, "Транснефти" и РЖД.